污水處理服務(wù)費(fèi)定價(jià)與付費(fèi)機(jī)制改革：從按量付費(fèi)到按效付費(fèi)的實(shí)踐探索

楊娟 謝怡星

科學(xué)合理的污水處理服務(wù)費(fèi)定價(jià)與付費(fèi)機(jī)制是行業(yè)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。自2002年特許經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施以來(lái)，“單一水價(jià)按量付費(fèi)”模式推動(dòng)了污水處理行業(yè)的專業(yè)化與規(guī)?；?，但隨著生態(tài)文明建設(shè)要求的提升，其“重處理、輕效能”的弊端日益凸顯，難以適應(yīng)“精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污”的新要求。自2023年起，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部三部委正式提出建立一項(xiàng)與進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量、出水水質(zhì)及污泥無(wú)害化處理效果四項(xiàng)指標(biāo)相關(guān)聯(lián)的付費(fèi)制度，全國(guó)各地隨即展開(kāi)探索。我們深度參與了該行業(yè)重點(diǎn)課題的研究與實(shí)踐，本次選取三個(gè)典型地市的“按效付費(fèi)”案例，分析其核心邏輯與優(yōu)劣勢(shì)，為改革提供參考。

一、定價(jià)與付費(fèi)機(jī)制改革：從單一水價(jià)按量付費(fèi)到按效付費(fèi)

（一）單一水價(jià)付費(fèi)模式目前存在的局限性

過(guò)去，部分城市在河道污水治理中采取“見(jiàn)口就堵”的簡(jiǎn)單策略，將混流清水（初期雨水、地下水滲流等）直接導(dǎo)入污水處理廠，埋下了資源浪費(fèi)與財(cái)政低效的隱患。在當(dāng)前“廠網(wǎng)分離”體制及“污水應(yīng)收盡收”“污水不下河”等環(huán)?？己藟毫ο?，問(wèn)題愈發(fā)凸顯：

1.資源浪費(fèi)嚴(yán)重：大量清水?dāng)D占處理能力，污水處理廠看似完成水量任務(wù)，實(shí)則陷入“清水進(jìn)廠、低效處理”的困境。

2.財(cái)政投入低效：政府為低效處理買單，導(dǎo)致財(cái)政資金未能精準(zhǔn)匹配治污實(shí)效。

3.治污導(dǎo)向偏差：“單一按量付費(fèi)”模式僅關(guān)注處理水量，忽視水質(zhì)提升與污染物削減，無(wú)法滿足“提質(zhì)增效”的政策要求。

這些問(wèn)題直接推動(dòng)了“按效付費(fèi)”改革，其核心是讓污水處理服務(wù)價(jià)值回歸環(huán)境治理本質(zhì)，從“重?cái)?shù)量”轉(zhuǎn)向“重質(zhì)量”，實(shí)現(xiàn)“量質(zhì)并重”的治理目標(biāo)。

（二）按效付費(fèi)改革的政策演變

國(guó)家層面的政策引導(dǎo)為“按效付費(fèi)”改革提供了明確方向，其政策體系逐步從宏觀導(dǎo)向轉(zhuǎn)向量化可操作的付費(fèi)機(jī)制。

表1  污水處理定價(jià)政策演變歷史

二、實(shí)踐案例解析：如何實(shí)現(xiàn)“以效定費(fèi)”

經(jīng)研究，湖南、湖北、廣東、江蘇、貴州、海南等地都在探索污水處理“按效付費(fèi)”試點(diǎn)，分別探索出“廠網(wǎng)一體”、“廠網(wǎng)聯(lián)動(dòng)”兩種模式，但切入點(diǎn)各有千秋。本文綜合考慮污水處理規(guī)模、管網(wǎng)基礎(chǔ)條件、運(yùn)營(yíng)模式、管理體制等因素，選取三個(gè)典型案例予以分析：

（一）湘潭市：污染物削減率掛鉤模式

1.定價(jià)及付費(fèi)機(jī)制

該地區(qū)污水處理服務(wù)費(fèi)由“按量計(jì)費(fèi)”調(diào)整為“按效付費(fèi)”模式，其創(chuàng)新點(diǎn)在于將污水處理運(yùn)維成本中的核心要素即人工費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)及原材料進(jìn)行獨(dú)立核算，并引入按污染物削減率付費(fèi)的新模式。此種模式下，原付費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整為運(yùn)維直接費(fèi)和投資回報(bào)及其他成本費(fèi)兩部分。計(jì)算公式如下： 

（1）運(yùn)維直接費(fèi) = 運(yùn)維直接成本固定部分占比 × 運(yùn)維直接費(fèi)價(jià)格 × 污水處理量 + (1 - 運(yùn)維直接成本固定部分占比 ) × 加權(quán)削減率 × 運(yùn)維直接費(fèi)價(jià)格 × 污水處理量 × 調(diào)整系數(shù)

其中：

固定部分占比：基于污水處理中部分設(shè)備運(yùn)維成本與污染物削減情況關(guān)聯(lián)較小且不構(gòu)成線性關(guān)系而設(shè)置的成本與運(yùn)維直接成本占比。

運(yùn)維直接費(fèi)價(jià)格：指設(shè)計(jì)進(jìn)水濃度上限值所對(duì)應(yīng)的污水處理中與生產(chǎn)相關(guān)的直接費(fèi)用。

加權(quán)削減率：指各主要污染物的實(shí)際濃度削減量與設(shè)計(jì)濃度削減量的比值之加權(quán)平均值。

調(diào)整系數(shù)：基于污水處理廠實(shí)際進(jìn)水濃度低于設(shè)計(jì)值導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)維成本單價(jià)高于設(shè)計(jì)成本單價(jià)而設(shè)置的修正系數(shù)。

（2）投資回報(bào)及其他成本費(fèi)=(污水處理服務(wù)費(fèi)價(jià)格—運(yùn)維直接費(fèi)價(jià)格)×污水處理量(污水處理量按原協(xié)議約定)

2.核心思路

以5項(xiàng)主要污染物指標(biāo)COD、BOD、氨氮、總氮、總磷的實(shí)際削減情況結(jié)合不同污水廠工藝下設(shè)計(jì)污染物削減量的比值和權(quán)重，構(gòu)建加權(quán)削減率指標(biāo)體系，將運(yùn)維直接費(fèi)中與污染物去除直接相關(guān)的部分（如藥劑、電費(fèi)等）與該指標(biāo)進(jìn)行掛鉤。同時(shí)，基于污水處理廠實(shí)際進(jìn)水濃度低于設(shè)計(jì)值、導(dǎo)致單位運(yùn)營(yíng)成本高于設(shè)計(jì)成本的現(xiàn)狀，還設(shè)置了調(diào)整系數(shù)。這種設(shè)計(jì)既保障運(yùn)營(yíng)主體的基礎(chǔ)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性，又通過(guò)關(guān)聯(lián)可變成本，有效平衡了歷史管網(wǎng)遺留問(wèn)題與長(zhǎng)期環(huán)境效益目標(biāo)之間的沖突。

3.優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)

湘潭市實(shí)施“按效付費(fèi)”機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于直接錨定治污實(shí)效，有效規(guī)避“清水進(jìn)廠”的財(cái)政浪費(fèi)，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)提升處理效能。然而，削減率的計(jì)算依賴進(jìn)水濃度的設(shè)計(jì)值，即使引入調(diào)整系數(shù)，若設(shè)計(jì)值與實(shí)際進(jìn)水濃度差距較大，仍可能使激勵(lì)措施失效。總體而言，此模式憑借“污染物削減率-付費(fèi)額度”的緊密關(guān)聯(lián)，成功促使運(yùn)營(yíng)主體從側(cè)重末端處理轉(zhuǎn)向優(yōu)化系統(tǒng)效能。

（二）武漢市：漸進(jìn)式績(jī)效改革模式

1.定價(jià)及付費(fèi)機(jī)制

該地區(qū)污水處理服務(wù)費(fèi)金額在按水量付費(fèi)基礎(chǔ)上增加了因績(jī)效考核得分而影響的付費(fèi)系數(shù)，通過(guò)績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)用實(shí)現(xiàn)“按量付費(fèi)+績(jī)效調(diào)節(jié)”的漸進(jìn)式過(guò)渡。此種模式下，原付費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整為：

污水處理費(fèi)實(shí)際撥付額度 = Q×P×J—W

其中：

Q——指月度處理水量，雨季超量折算（m3/月）

保底水量：設(shè)計(jì)規(guī)模的60%；雨季折減：超過(guò)設(shè)計(jì)規(guī)模1.2倍，超出部分按0.6倍折算；

P——指當(dāng)年污水協(xié)議處理基本價(jià)格（元/ m3）；

J——指激勵(lì)系數(shù)：月度運(yùn)維考核得分/100+0.05

W——指各類異常運(yùn)維情形費(fèi)用扣減（元）

2.核心思路

《武漢市市管城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施運(yùn)行績(jī)效考核辦法（試行）》（2024年）的績(jī)效考核指標(biāo)體系在傳統(tǒng)涵蓋出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)排放和污泥安全處理的基礎(chǔ)上，新引入了污染物削減量與削減率，占20分權(quán)重。同時(shí)，還設(shè)立了10分的獎(jiǎng)懲指標(biāo)權(quán)重，涉及提升進(jìn)水濃度、污染物超量削減以及節(jié)能降耗等內(nèi)容。該機(jī)制通過(guò)保留存量按量付費(fèi)的穩(wěn)定性，逐步擴(kuò)大績(jī)效調(diào)節(jié)的比重，既降低了改革初期的行業(yè)阻力，又通過(guò)清晰的“得分-系數(shù)-收益”關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)方從單一水量保障轉(zhuǎn)向系統(tǒng)效能提升，實(shí)現(xiàn)了改革平穩(wěn)過(guò)渡與治污目標(biāo)升級(jí)的雙重平衡。

3.優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)

該模式的優(yōu)勢(shì)在于改革阻力小，企業(yè)易接受，可平穩(wěn)過(guò)渡至按效付費(fèi)模式；挑戰(zhàn)在于周期較長(zhǎng)，需持續(xù)跟蹤調(diào)整考核指標(biāo)，且需協(xié)調(diào)廠網(wǎng)各方利益，確保聯(lián)動(dòng)機(jī)制落地。

（三）長(zhǎng)沙市：分質(zhì)定價(jià)+按效付費(fèi)雙機(jī)制

1.定價(jià)及付費(fèi)機(jī)制

該地區(qū)將污水處理服務(wù)費(fèi)區(qū)分為建設(shè)投資與運(yùn)營(yíng)兩部分，其中建設(shè)投資包括建設(shè)成本、投資回報(bào)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、稅費(fèi)等，運(yùn)營(yíng)成本根據(jù)與進(jìn)水水質(zhì)、水量變化的關(guān)聯(lián)程度區(qū)分為固定與可變部分?？勺儾糠只谖鬯幚韽S工藝設(shè)計(jì)及實(shí)際運(yùn)行情況等因素構(gòu)建各藥劑投加、電耗、污泥產(chǎn)生量與各污染物濃度的關(guān)聯(lián)關(guān)系。固定部分對(duì)應(yīng)與處理水質(zhì)、水量關(guān)聯(lián)性較弱的費(fèi)用，如人工成本、維護(hù)維修費(fèi)用、管理費(fèi)用等。此種模式下，原付費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整為：

應(yīng)付污水處理服務(wù)費(fèi)=

建設(shè)投資成本（與決算投資、LPR、稅率掛鉤）+ 變動(dòng)運(yùn)營(yíng)成本（與進(jìn)水污染物濃度、水量掛鉤）+ 固定運(yùn)營(yíng)成本（結(jié)合價(jià)格核定、成本監(jiān)審情況、及區(qū)域范圍內(nèi)水廠調(diào)研各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)確定）

在績(jī)效考核機(jī)制上設(shè)置“廠網(wǎng)聯(lián)動(dòng)”考核，以“污染物收集-處理效能”為共同目標(biāo)，將污水處理廠與管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)單位的績(jī)效考核進(jìn)行系統(tǒng)性銜接，實(shí)現(xiàn)“源頭收集到末端處理”的全鏈條效能協(xié)同。污水處理廠與管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)單位的付費(fèi)均通過(guò)績(jī)效考核結(jié)果確定最終付費(fèi)額度。這種“一榮俱榮、一損俱損”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效打破了廠網(wǎng)分離的壁壘，推動(dòng)雙方從獨(dú)立運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)向協(xié)同治污。

2.核心思路

以“分質(zhì)定價(jià)匹配成本差異、廠網(wǎng)聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化效能協(xié)同”為核心，將運(yùn)營(yíng)成本拆解為固定與可變部分。運(yùn)營(yíng)成本變動(dòng)部分包括電費(fèi)、藥劑費(fèi)(PAC、PAM+、PAM-、乙酸鈉)、污泥處置外運(yùn)費(fèi)等，結(jié)合污水污泥處理普遍原理及各廠實(shí)際處理工藝，建立生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)變動(dòng)成本與進(jìn)水污染物濃度(COD、BOD、SS、TN、TP等)和水量的關(guān)聯(lián)公式，并與實(shí)際生產(chǎn)成本數(shù)據(jù)對(duì)比，確定關(guān)聯(lián)公式相關(guān)參數(shù)。舉例來(lái)說(shuō)，如電量消耗主要與污水處理中的有機(jī)物、氨氮和總氮的去除環(huán)節(jié)有關(guān)，則可將總耗電量進(jìn)行區(qū)分，對(duì)應(yīng)廠區(qū)日常用電、照明、提升等部分設(shè)備用電可作為固定電耗；對(duì)應(yīng)曝氣鼓風(fēng)、污泥脫水等環(huán)節(jié)設(shè)備用電，可作為與污染物濃度關(guān)聯(lián)的變動(dòng)部分，建立耗電量與BOD、TN和SS的關(guān)聯(lián)關(guān)系(單位電耗)，根據(jù)實(shí)際水質(zhì)、水量情況計(jì)算得出模擬耗電量，以此相對(duì)精準(zhǔn)反映水質(zhì)水量變化對(duì)處理成本的影響。同時(shí)構(gòu)建跨主體的績(jī)效考核體系，將管網(wǎng)收集效能與末端處理效果深度綁定，倒逼雙方共同優(yōu)化從源頭收集到末端處理的全流程治污鏈條，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益與成本效益的統(tǒng)一。

3.優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)

該模式的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)分質(zhì)定價(jià)精準(zhǔn)覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，避免“一刀切”定價(jià)導(dǎo)致的資源錯(cuò)配；廠網(wǎng)聯(lián)動(dòng)考核則從機(jī)制上解決了廠網(wǎng)分離的協(xié)同難題，推動(dòng)全鏈條效能提升。挑戰(zhàn)在于分質(zhì)定價(jià)的成本核算模型需結(jié)合不同工藝動(dòng)態(tài)調(diào)整，數(shù)據(jù)采集與后續(xù)監(jiān)管的要求較高；同時(shí)廠網(wǎng)雙方的利益協(xié)調(diào)需建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制，避免因責(zé)任劃分不清導(dǎo)致考核流于形式。

三、按效付費(fèi)“雙重價(jià)值”：如何兼顧環(huán)境效益與財(cái)政績(jī)效管理

污水處理服務(wù)費(fèi)定價(jià)與付費(fèi)機(jī)制的改革，本質(zhì)是行業(yè)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型——從“有沒(méi)有”到“好不好”，從“保運(yùn)行”到“提效能”。無(wú)論是湘潭市的效率驅(qū)動(dòng)、武漢市的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，還是長(zhǎng)沙市的市場(chǎng)化創(chuàng)新，其本質(zhì)上均為通過(guò)“效費(fèi)聯(lián)動(dòng)”，探索一條“環(huán)境效益優(yōu)先、財(cái)政效能優(yōu)先”的高質(zhì)量發(fā)展路徑。盡管各地推進(jìn)速度和具體方式因自身?xiàng)l件而有所區(qū)別，但最終目標(biāo)都是提升污水治理的效率與效果，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益與績(jī)效管理的雙贏局面。

從環(huán)境效益維度看，按效付費(fèi)機(jī)制通過(guò)將付費(fèi)與污染物削減量、出水水質(zhì)等核心指標(biāo)直接掛鉤，倒逼運(yùn)營(yíng)主體從“被動(dòng)處理”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)提質(zhì)”。以湘潭市為例，實(shí)施按效付費(fèi)后，全市進(jìn)廠污水BOD（生化需氧量）濃度較上年同期提升20.8%，已有1個(gè)處理規(guī)模20萬(wàn)噸/天的廠進(jìn)水BOD濃度穩(wěn)定達(dá)到100毫克/升以上。

在財(cái)政績(jī)效管理層面，按效付費(fèi)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變。一方面，通過(guò)剔除無(wú)效處理水量（如混流清水）的付費(fèi)，直接壓縮了財(cái)政不必要支出。湘潭市改革首年即減少無(wú)效處理費(fèi)用支出約1300多萬(wàn)元，費(fèi)用節(jié)約率為7.6%。另一方面，分質(zhì)定價(jià)與效費(fèi)聯(lián)動(dòng)的模式讓財(cái)政補(bǔ)貼更貼合實(shí)際治污成本。長(zhǎng)沙市通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整可變運(yùn)營(yíng)成本，避免了因水質(zhì)波動(dòng)導(dǎo)致的企業(yè)虧損或超額利潤(rùn)，預(yù)算穩(wěn)定性顯著增強(qiáng)。此外，長(zhǎng)期來(lái)看，環(huán)境效益的提升降低了后續(xù)水環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等隱性財(cái)政支出，形成“精準(zhǔn)投入-效益提升-成本節(jié)約”的良性循環(huán)。

另外，建立長(zhǎng)效保障機(jī)制也是實(shí)現(xiàn)雙重價(jià)值協(xié)同的關(guān)鍵路徑。具體措施包括但不限于：首先完善監(jiān)測(cè)體系，引入第三方機(jī)構(gòu)確保水質(zhì)水量數(shù)據(jù)的真實(shí)性與準(zhǔn)確性；其次建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，依據(jù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更新、技術(shù)進(jìn)步等因素定期優(yōu)化效費(fèi)核算指標(biāo)與付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；最后，加強(qiáng)政策宣貫與培訓(xùn)，提升運(yùn)營(yíng)主體對(duì)按效付費(fèi)機(jī)制的理解，凝聚行業(yè)共識(shí)，降低改革阻力。通過(guò)系統(tǒng)化實(shí)施這些舉措，按效付費(fèi)機(jī)制有望有效統(tǒng)籌環(huán)境效益與財(cái)政預(yù)算管理，推動(dòng)污水處理行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。