高速公路項目多元化投融資：新格局下的路徑選擇與實施關(guān)鍵

岳美茹 傳李京

當(dāng)前，我國高速公路建設(shè)正經(jīng)歷從“規(guī)模擴張”向“質(zhì)量提升”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型。在“高質(zhì)量發(fā)展”與“精準(zhǔn)有效投資”的政策導(dǎo)向下，以往依賴政府單一投入或債務(wù)擴張的融資模式已難以持續(xù)。特別是在地方政府隱性債務(wù)嚴(yán)控的背景下，如何為必要的基礎(chǔ)設(shè)施項目籌集可持續(xù)資金，成為各方共同面臨的現(xiàn)實課題。

自《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》發(fā)布以來，我國高速公路投融資體系已逐步形成多層次、多元化的格局。新機制并非完全取代舊有模式，而是與既有工具相互補充，共同構(gòu)成一套適應(yīng)不同項目類型、不同地區(qū)特點的“合規(guī)融資工具箱”。面對新階段的要求，各地政府與投資主體需深入理解各類工具的適用邏輯與邊界，方能作出精準(zhǔn)決策，推動項目實現(xiàn)“風(fēng)險可控、效益最優(yōu)”。

一、時代之問：高速公路為何必須走向多元化融資？

（一）發(fā)展邏輯已從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”

我國高速公路網(wǎng)絡(luò)總里程已穩(wěn)居世界首位，建設(shè)重點從填補空白、連通路網(wǎng)，逐步轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效能提升、智慧升級和可持續(xù)發(fā)展。這種“質(zhì)的飛躍”需要更加持續(xù)、靈活、注重全生命周期效益的資金支持，傳統(tǒng)單一、粗放的融資模式難以滿足其精細化管理需求。

（二）必須在“控債務(wù)”與“擴投資”之間取得平衡

防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險是當(dāng)前經(jīng)濟工作的重中之重。然而，交通基礎(chǔ)設(shè)施對促進發(fā)展、保障民生、穩(wěn)定增長具有不可替代的作用，完全收縮投資并不可行。破解這一矛盾的關(guān)鍵，在于構(gòu)建真正合規(guī)、能夠?qū)崿F(xiàn)市場化融資和風(fēng)險隔離的多元化投融資機制，在不新增隱性債務(wù)的前提下，有效撬動社會資本，擴大有效投資。

（三）項目收益性與公益性之間的矛盾亟待調(diào)和

不少高速公路項目，尤其是中西部或連接欠發(fā)達地區(qū)的線路，其通行費收入往往難以完全覆蓋建設(shè)與運營成本，若單純依賴市場化融資，可能導(dǎo)致項目“融資難”；若完全依靠政府投入，則加重財政負(fù)擔(dān)。多元化融資的意義，正是通過模式創(chuàng)新（如“交通+資源”綜合開發(fā)）、工具組合（如專項債與市場化融資結(jié)合）以及存量資產(chǎn)盤活，提升項目的整體財務(wù)可行性，實現(xiàn)公益性與市場性的有機統(tǒng)一。

回顧我國高速公路投融資政策的演進歷程，從“貸款修路、收費還貸”破冰，到2013年推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，再到2017年試點地方政府收費公路專項債券，直至2023年推出聚焦“民企優(yōu)先”的PPP新機制，每一步都是對發(fā)展階段與資金需求的積極回應(yīng)。如今，一個涵蓋經(jīng)營性公路建設(shè)項目招標(biāo)、PPP新機制（特許經(jīng)營）、地方政府專項債券、存量資產(chǎn)盤活的多元化“工具箱”已基本形成。接下來的核心命題，是如何善用這些工具，實現(xiàn)項目與資金的高效匹配。

二、主流融資模式解析：特征、適用與政策邊界

（一）經(jīng)營性公路建設(shè)項目采用招標(biāo)方式選擇投資者——規(guī)范透明的“基本盤”

該模式依據(jù)《收費公路管理條例》設(shè)立，歷經(jīng)數(shù)十年實踐，流程標(biāo)準(zhǔn)化、透明度高，法律關(guān)系清晰，為政企雙方提供了穩(wěn)定的制度預(yù)期。

在新時期的價值體現(xiàn)：

• 所有制中性：與PPP新機制“優(yōu)先選擇民營企業(yè)”的導(dǎo)向不同，招標(biāo)模式對各種所有制企業(yè)平等開放，為那些民營資本參與意愿不強、但項目又亟待推進的地區(qū)或戰(zhàn)略性項目，提供了可靠的實施路徑。
• 靈活性強：既可以單獨應(yīng)用，也可以與其他模式結(jié)合。當(dāng)?shù)胤秸Ｍ３指鼜姷闹鲗?dǎo)權(quán)，或項目技術(shù)方案特別復(fù)雜、需要以技術(shù)實力為首要考量時，該模式往往是直接、風(fēng)險可控的選擇。
• 政策銜接功能：在PPP新機制探索推進的過程中，招標(biāo)模式為成熟可靠的備選方案，有助于保障基礎(chǔ)設(shè)施投資的連續(xù)性，避免出現(xiàn)“政策空窗期”。

核心提示：招標(biāo)模式并未過時，它代表的是基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域規(guī)范、透明的制度基石。其價值在于“穩(wěn)”，適用于追求程序合規(guī)、風(fēng)險可控，且對投資者類型持開放態(tài)度的項目。

（二）PPP新機制（特許經(jīng)營）——“民企優(yōu)先”與“融合發(fā)展”的新賽道

PPP新機制以“聚焦使用者付費、鼓勵民營企業(yè)參與、支持融合開發(fā)、強化運營監(jiān)管”為核心特征，旨在真正拓寬民間資本進入渠道，并通過回報機制創(chuàng)新提升項目吸引力。

機制亮點與政策內(nèi)涵：

• 突出“民企優(yōu)先”：明確要求優(yōu)先選擇民營企業(yè)作為特許經(jīng)營者，并對本級國有企業(yè)參與作出限制。此舉不僅旨在引入資金，更期望借助民營企業(yè)的市場活力、成本控制能力和運營效率，推動行業(yè)整體服務(wù)水平提升。
• 鼓勵“交通+產(chǎn)業(yè)”融合開發(fā)：允許依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度、發(fā)展路衍經(jīng)濟、推動“交通+產(chǎn)業(yè)”融合等方式，以關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的收益反哺公路項目，為收益不足項目提供了提升可行性的重要路徑。
• 強調(diào)全生命周期管理：對運營標(biāo)準(zhǔn)、運營評價、信息公開提出了更高要求，推動合作焦點從“重建設(shè)”向“重運營、重服務(wù)”轉(zhuǎn)變。這要求投資者具備投、建、營一體化能力，政府也需提升履約監(jiān)管水平。

挑戰(zhàn)與適應(yīng)：新機制對政企雙方均提出更高要求。政府需提升項目策劃、風(fēng)險分配、調(diào)價機制設(shè)計等專業(yè)能力；民營企業(yè)則需從工程承包商向綜合運營服務(wù)商轉(zhuǎn)型，提升長期運營和資源整合能力。

（三）地方政府專項債券——政府信用支撐的“穩(wěn)定器”

專項債券是地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的政府債券，以項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖雰斶€，在多元化格局中扮演著“壓艙石”角色。

制度優(yōu)勢與約束：

• 合規(guī)安全的資金渠道：發(fā)行流程嚴(yán)格規(guī)范，納入預(yù)算管理，是目前最透明、最合規(guī)的政府直接融資工具之一，有效隔離隱性債務(wù)風(fēng)險。
• 資金成本與期限優(yōu)勢：憑借政府信用，融資成本通常低于市場化融資，且期限較長，與基礎(chǔ)設(shè)施項目的回報周期更匹配。
• 強化項目財務(wù)自律：要求項目收益與融資自求平衡，倒逼前期深化財務(wù)測算與方案優(yōu)化，提升項目管理的財務(wù)紀(jì)律性。

適用場景：尤其適用于收益來源清晰穩(wěn)定、但對社會資本吸引力不足，或地方政府希望保持主導(dǎo)權(quán)的項目。其資金可作為項目資本金或債務(wù)資金使用，可與市場化融資工具搭配，發(fā)揮杠桿作用。

（四）盤活存量：從“存量”中挖掘“增量”

盤活已建成的高速公路資產(chǎn)，是緩解新建項目資金壓力、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、提升運營效率的關(guān)鍵舉措。

• 基礎(chǔ)設(shè)施REITs：將運營成熟、現(xiàn)金流穩(wěn)定的資產(chǎn)或收益權(quán)上市交易，實現(xiàn)資產(chǎn)證券化，回收資金用于新項目投資或降負(fù)債，推動形成“投、融、管、退”良性循環(huán)。
• TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）：政府將存量項目經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本，由其運營維護并在約定期限后移交。此舉可一次性盤活資產(chǎn)、引入專業(yè)運營能力，在新機制下受到鼓勵。
• 收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓：依據(jù)《收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》，通過公開方式轉(zhuǎn)讓已建項目的部分或全部權(quán)益，實現(xiàn)資產(chǎn)流動和資金回收。

盤活的價值：不僅是融資手段，更是資產(chǎn)管理能力的體現(xiàn)。通過盤活，可以促使管理者更關(guān)注資產(chǎn)的長期運營績效和市場價值，推動基礎(chǔ)設(shè)施從“重建設(shè)”向“重運營、重價值”轉(zhuǎn)變。

三、路徑選擇方法：如何為你的項目匹配最適工具？

面對多元化的工具箱，決策應(yīng)回歸項目本質(zhì)，進行系統(tǒng)化評估。核心原則是：沒有最優(yōu)的通用模式，只有最適配的具體方案。

第一步：定性識別——項目屬于新建還是存量？

這是最基礎(chǔ)的分類。存量項目直接聚焦盤活工具（REITs、TOT、權(quán)益轉(zhuǎn)讓）。新建項目則進入后續(xù)綜合評估階段。

第二步：定量分析——項目自身收益能力如何？

• 收益良好型：項目收益水平高于行業(yè)平均水平，收入足以覆蓋成本并帶來有吸引力的回報。適合完全市場化模式（采用招標(biāo)方式選擇投資者、PPP新機制），政府選擇空間大。
• 收益平衡型：項目收益基本能覆蓋成本與合理回報，但利潤率不高，或?qū)\營效率敏感。需結(jié)構(gòu)化設(shè)計，平衡風(fēng)險與回報。市場化模式仍是首選，但可能需要通過合理支持機制（合規(guī)的投資支持或補貼）、發(fā)展路衍經(jīng)濟、推動“交通+產(chǎn)業(yè)”等方式增強吸引力。
• 收益不足型：自身收益難以平衡，但具有重要的戰(zhàn)略或社會價值。應(yīng)跳出單純依賴通行費的思維。首選是探索PPP新機制下的“交通+資源”融合開發(fā)，用關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的收益反哺公路項目。若資源條件不足，則地方政府專項債券成為關(guān)鍵工具，應(yīng)審慎確定發(fā)行比例，以政府信用和低成本特性支撐項目建設(shè)，純市場化工具在此類項目中單獨應(yīng)用難度極大。

第三步：策略匹配——地方有何資源與意圖？

• 資源條件：如果項目沿線有可供開發(fā)的土地、產(chǎn)業(yè)資源等，那么PPP新機制的“融合開發(fā)”模式的吸引力將大大提升。
• 政策意圖：是否希望引入民營資本和先進運營效率？是否希望由本地國企主導(dǎo)或參與？是否追求絕對穩(wěn)妥，嚴(yán)控風(fēng)險？

第四步：決策輸出——工具適配與組合創(chuàng)新

經(jīng)過前三步，項目的“畫像”已清晰。最后一步就是在可選范圍內(nèi)，做出直接匹配或組合創(chuàng)新的決策。如收益平衡且具備資源的新建項目，若引入民企意圖明確，那么PPP新機制近乎為其量身定制的選項。在沒有完美的單一工具的時候也可以嘗試組合工具，如戰(zhàn)略意義重大但收益不足的項目，可采用“專項債提供資金主體+招標(biāo)選擇專業(yè)機構(gòu)委托運營”的方式，兼顧合規(guī)性與效率。

核心提示：組合工具時需要從政策、實操等各個方面考慮其合規(guī)性和可行性。

四、邁向未來：各方主體的行動框架與能力重塑

多元化投融資體系的完善，不僅關(guān)乎資金籌措，更是推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域治理現(xiàn)代化的重要契機。面對新格局，各方主體需主動調(diào)適、提升能力。

（一）對地方政府而言：

1.角色轉(zhuǎn)型：從“主導(dǎo)建設(shè)者”轉(zhuǎn)向“規(guī)劃引導(dǎo)者、合作監(jiān)管者、公共服務(wù)保障者”。

2.能力建設(shè)：重點提升項目策劃、財務(wù)建模、風(fēng)險識別與分配、合同設(shè)計、運營評價等專業(yè)能力，可借助專業(yè)第三方機構(gòu)智力支持。

3.環(huán)境營造：維護政策穩(wěn)定性和公信力，強化契約精神，打造公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。

4.協(xié)同治理：建立跨部門（交通、財政、發(fā)改、自然資源、司法等）協(xié)同機制，在項目規(guī)劃、資源整合、方案審批等方面形成合力。

（二）對國有企業(yè)（尤其是地方平臺）而言：

1.定位重構(gòu)：在PPP新機制限制本級國企參與的背景下，應(yīng)主動向“市場化運作主體”轉(zhuǎn)型，聚焦自身具有專業(yè)優(yōu)勢的領(lǐng)域。

2.能力升級：從依賴政府信用與施工利潤，轉(zhuǎn)向提升資產(chǎn)運營、資本運作、產(chǎn)業(yè)融合及市場化融資能力，特別是在存量資產(chǎn)盤活中扮演關(guān)鍵角色。

3.合作共贏：積極探索與民營企業(yè)組成聯(lián)合體參與競爭，或通過專業(yè)化運營承接政府委托項目，在市場化競爭中錘煉能力。

（三）對民營企業(yè)而言：

1.戰(zhàn)略布局：將基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域視作長期戰(zhàn)略賽道，深入研究政策，把握“民企優(yōu)先”機遇。

2.能力鍛造：構(gòu)建“投、建、營”一體化能力，特別強化長期運營管理、成本控制和“交通+”產(chǎn)業(yè)資源整合能力。

3.風(fēng)險管控：建立與長周期投資匹配的風(fēng)險評估與管理體系，在合規(guī)前提下積極探索創(chuàng)新商業(yè)模式。

（四）對專業(yè)咨詢機構(gòu)而言：

應(yīng)充分發(fā)揮“智庫”與“橋梁”作用，協(xié)助政府設(shè)計合規(guī)、創(chuàng)新的項目方案，幫助投資者理解政策、評估風(fēng)險、構(gòu)建能力，推動項目理性決策與順利實施。

結(jié)語

高速公路投融資的多元化演進，實質(zhì)上是一場深刻的行業(yè)治理變革。它推動著政府、市場、企業(yè)關(guān)系的重構(gòu)，引導(dǎo)著行業(yè)價值導(dǎo)向從短期建設(shè)向全生命周期運營服務(wù)的轉(zhuǎn)變。工具箱已然備齊，關(guān)鍵在于運用之妙。唯有深刻理解政策本質(zhì)、精準(zhǔn)把握項目特性、靈活運用各類工具，并持續(xù)提升自身的專業(yè)能力與協(xié)同水平，各方主體方能在這場變革中把握主動、行穩(wěn)致遠，共同推動基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)邁向更高質(zhì)量、更可持續(xù)的未來。